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行业新闻:上海律师服务政府投资重大建设项目现状及建议
发布时间:2014.04.26  浏览次数:

上海律师服务政府投资重大建设项目现状及建议

上海市律师协会

  一、调研上海律师服务政府投资重大建设项目的背景

  为深入学习贯彻党的十八大精神,落实中办发﹝2010﹞30号文件精神,推动律师行业服务创新,拓展律师服务领域,上海律协配合全国律协调研组就上海律师服务政府投资重大建设项目的现状进行了调研,并就调研中发现的问题进行了讨论和分析,以期能够推动广大律师真正参与政府决策流程,在促进法治政府建设中实实在在发挥作用。

  在法规方面,上海市委、市政府办公厅于2010年4月13日发布了《关于进一步发挥律师在法治政府、法治社会建设中重要作用的若干意见》(沪委办发[2010]16号,以下简称16号文)。该文件的颁布实施,体现了上海建设法治政府的指导思想。基于此,上海律师服务法治政府的工作得到了有效开展并积累了丰富的经验。

  调研中,上海市律协组织专门召开了上海律师为政府投资重大建设项目提供法律服务的座谈会。会后,调研组走访了部分律师事务所,了解了上海律师为政府投资重大建设项目提供法律服务的方式、内容,现就调研中发现的服务现状和问题具体介绍如下。

  二、上海律师服务政府投资重大建设项目基本情况

  上海市一直走在中国改革开放的前沿,是中国市场经济最为发达的地区,同时也是法律服务也较为成熟的地区。上海市委、市政府三十年来一直倡导建立法治政府,16号文的出台极大地推进了律师服务政府投资重大建设项目,成效显著。

  (一)上海各级政府对律师服务政府投资重大建设项目的支持

  16号文件中,上海市委、市政府认为要高度重视发挥律师作用,加强对法律服务业的政策扶持,在政府重大工程决策、重大项目安排、重大民生工作和大额资金使用的合法性和可行性论证过程中,要求各级政府部门应当积极组织律师参与。在此基础上,上海市司法局、上海律协及各区县政府都积极推进律师服务政府投资重大建设项目的工作,具体表现为:

  1、上海市司法局强力推动律师服务政府投资重大建设项目

  多年来,上海市司法局一直致力于为促进律师服务政府投资重大建设项目提供强力支持和大力推动。主要体现有:(1)推动律师在服务“四个中心”建设上发挥积极作用;(2)推动律师参政议政;(3)推动律师参与立法,基本确立了通过在市律师协会召开座谈会或者函请提供书面意见两种方式,认真听取律师对地方立法、修法的意见。(4)市司法局还积极推动律师参与政府法律顾问工作、推动律师参与法制宣传教育、组织律师参与信访接待和参与信访积案核查等。

  2、上海律协大力推动律师服务政府投资重大建设项目

  为贯彻16号文的精神,上海市律师协会向各区县律师工作委员会、各律师事务所发出《关于大力组织律师参与法治政府、法治社会建设的通知》。为落实上述通知的执行,市律协举行了“上海律师参与法治政府、法治社会建设动员大会”,提出了明确具体的工作目标。

  3、上海各区委、区政府出台大量制度和措施,积极推进律师服务政府投资重大建设项目

  各区县主要通过发布规范文件、组建政府法律顾问团等方式支持政府购买法律服务工作。比如闵行区、徐汇区、浦东新区、青浦区、宝山区、金山区都专门发文支持律师在法治政府中发挥作用。闵行区在全市率先出台《关于进一步规范政府购买法律服务的意见》,并制定了《政府购买法律服务示范文本》,规范了政府购买法律服务项目的范围和形式。徐汇区要求在“重大工程决策、重大项目投资、重大民生工作安排”等项目中,政府可根据实际需要选择购买法律服务,并提出应为律师向政府提供法律服务“加强经费保障”。杨浦区要求凡政府及职能部门涉法事项未经法律顾问审核出具书面法律意见书,均不上会研究。

  (二)16号文出台后律师服务政府投资重大建设项目成果丰硕

  16号文出台后,在上海市及各区政府和有关部门的大力推动下,上海的律师事务所和律师在参与政府投资重大建设项目方面取得了丰硕成果。一大批律师事务所在这些项目中表现突出,如上海市中茂律师事务所为上海世博娱乐会提供全程法律服务、上海市建纬律师事务所为各种类型的建设项目提供法律服务、上海市中建中汇律师事务所和上海市金茂律师事务所也为政府投资的许多重大建设项目提供了法律服务。

  上海市律师提供服务并不完全局限于政府投资重大建设项目,在重大突发事件和重大维稳事件中也表现突出。如2009年闵行区莲花河畔倒楼事件及2010年静安“11.15”特大火灾。就社会重大维稳问题,在俞正声书记的指导下,上海市还开创了信访案件采购律师服务,政府支付服务费用的先例。

  (三)律师服务政府投资重大建设项目的基本模式与费用、服务范围

  1、律师服务政府投资重大建设项目的基本模式与费用

  调研发现,政府投资建设项目聘请律师提供服务的基本模式与费用有以下几种主要情况:

  (1)由政府法律顾问担当政府投资重大建设项目的法律服务工作,原则上不支付费用。

  (2)聘请律师担任项目的常年法律顾问,律师在项目建设的重大事项提供咨询意见,一般政府都会支付费用,每年从几千到十几万元不等。

  (3)聘请律师担任项目的专项法律顾问,律师为项目提供全过程法律服务或为重大事项提供法律咨询意见。该模式费用有基本保障,从十万元到五十万元不等,也有项目每年支付费用超过百万元。

  (4)就某个项目或项目建设的某个阶段或某个问题,委托律师办理法律事务。该模式基本费用也有保障,闵行区可以按照小时付费,300-500元每小时。

  (5)项目发生争议,政府委托律师代理相关行政复议、行政诉讼、民事诉讼。诉讼案件政府付费相对比较容易,可以参照上海市律协制定的、上海市物价局核准的收费办法付费。

  2、律师服务政府投资重大建设项目的主要服务内容

  律师为政府投资重大建设项目提供的主要服务内容有:(1)为项目前期工作提供法律支持,依法推动项目进程;(2)前期介入招投标和合同签订,预防潜在的法律风险;(3)参与项目融资、保险方案的制订,提供融资、保险专项法律服务;(4)设计和优化项目合同模式,起草、审查各类合同,参与合同谈判,协助项目提高合同风险管理能力;(5)协助项目处理项目建设期间发生的任何投诉、索赔和争议事宜,根据委托,参与诉讼或仲裁。

  三、律师服务政府投资重大建设项目还存在和需要解决的问题

  虽然,上海律师服务政府投资重大建设项目成绩斐然、成果丰硕,政府和社会评价良好,但经过调查,我们发现目前在实践中还存在很多亟待解决的制约律师为重大建设项目服务的现实难题,需要引起各方面的重视并合力寻找解决方案,主要有:

  (一)政府对律师服务的价值认识程度有待提高、法律服务广度和深度有待拓展

  根据调研,我们发现政府采购法律服务范围相对较窄,主要是政府重大投资建设项目、突发事件和维稳事件,而对常规运转、重大决策等重要方面没有进行考虑。律师服务政府项目显现出突发性、群体性、诉讼类案件多,常规性服务少的特点。另外,在采购法律服务中,全过程服务少,临时性解决问题居多,律师参与的深度广度都不够,反映出政府对律师服务的价值认识不足。

  (二)法律服务政府采购机制尚待完善

  目前,上海市各级政府、政府部门和政府投资机构在为部分重大建设项目选聘法律顾问、采购法律服务时,普遍采取的是直接指定律师事务所,或小范围招标的方式来确定服务主体。因此,部分具备相当专业能力和经验的律师事务所未能及时了解相关情况,失去了为政府提供法律服务的机会。为搭建一个公平竞聘政府项目法律服务的平台,促进政府对律所资源的合理利用,政府应优化法律服务采购机制,通过更加公开、公平、透明的方式为重大建设项目采购法律服务。例如,政府可以通过公开招标的方式建立健全外聘律师事务所数据库制度,分不同专业领域不断完善全市范围内律师事务所资源的统计和储备,以便更多优秀的律师事务所参与到政府重大建设项目法律顾问的竞聘中。

  (三)法律服务费用缺乏市场机制和保障机制

  在为政府重大建设项目提供法律服务的过程中,另一困扰上海律师的问题是法律服务费用的收取,主要体现在法律服务费用相对较低,与市场标准差距较大,且费用的收取得不到保障等。这些问题一定程度上影响了上海律师为政府提供法律服务的积极性。16号文件出台后,上海各级政府和政府部门提高了对律师服务费用问题的重视,基本确立了“谁委托、谁支付”的制度,费用标准也有所提高。上海市财政局也正在考虑将政府采购法律服务纳入财政预算,但仅仅刚开始调研。这些变化说明,政府采购法律服务在费用方面正朝更加市场化的方向迈进,但仍有待于不断完善。

  (四)律师服务质量有待提高、低价竞争情况比较普遍

  根据调研,我们发现一方面政府对律师价值认识不足,另一方面不容否认的是存在律师服务质量不高和服务价值不够的情况。由于政府采购机制不够透明和付费偏低,难以确保每个项目提供服务的律师的专业水平和职业水准,而导致服务质量不能保证。另外,有的律师事务所为争取市场的知名度和美誉度,通过低价竞争方式来获取政府重大建设项目,也在一定程度上影响了政府采购法律服务良好有序地发展。

  (五)律所自身承担责任能力不足,需要通过商业保险模式予以增强

  在为政府投资重大项目提供专业法律服务的过程中,存在法律风险是毋庸置疑的。由于政府投资的重大项目,往往涉及资金大、项目复杂程度高,这毫无疑问会对律师事务所的风险承担能力提出更高的要求。而律师事务所一般均为合伙制,注册资金也就是承担责任的能力普遍较低。这一矛盾成为制约律所承接重大项目的一个瓶颈问题。根据建纬所的经验,我们认为应将另行购买充分的商业保险作为政府投资重大项目选聘律师的一项必要条件。

  四、结语

  通过本次调研,我们认为,通过合适方式将律师服务政府投资重大建设项目确定为法定业务并明确收费原则或收费指导方向是律师业发展的重大利好举措,应当对此予以高度重视,起草专门的法律业务操作指引并举办培训班,以全面提升律师为政府投资重大建设项目提高服务能力,确保服务质量。

 

来源于:中国律师网 http://www.acla.org.cn/zfgwyjcg/10806.jhtml

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